Procedimientos y formas de la actividad administrativa
¿Te animas a conocer nuestro análisis de diversas actividades administrativas? En este post, desglosaremos su impacto y funcionamiento. En particular, se abordan tres facetas clave: la actividad de limitación, que implica la intervención gubernamental para restringir derechos por razones de interés público; la actividad arbitral, enfocada en resolver disputas entre administrados; y la actividad de servicio público, donde la Administración actúa como proveedora de bienes y servicios esenciales. Este enfoque multidimensional ofrece una visión integral de cómo la Administración gestiona sus funciones y relaciones con los ciudadanos.
También hablaremos de la gestión directa e indirecta de estos procedimientos públicos, que explicaremos en detalle a continuación. En definitiva, aquí queda reflejado el alcance del Estado en calidad de órgano intervencionista en el campo privado mediante técnicas como las prohibiciones, las autorizaciones, los mandatos y la vigilancia sobre la actividad de las empresas privadas.
Actividades administrativas
La actividad administrativa de limitación, también conocida como actividad de policía, implica que la Administración restrinja la libertad o derechos de los particulares sin reemplazar su acción. Puede definirse como la intervención gubernamental que, en el ejercicio de sus potestades, limita los derechos de los administrados por razones de interés público, utilizando, en su caso, la coacción.
Existen diferentes grados de limitación en la libertad y derechos de los particulares:
Grado menor: Incluye deberes o cargas que la Administración puede imponer a los administrados, como la obligación de comunicar ciertos comportamientos o actividades, inscribirse en registros públicos o someterse a inspecciones administrativas constantes (laborales, sanitarias, tributarias, etc.).
Grado intermedio: Implica someter el ejercicio de un derecho a una autorización, donde la Administración verifica que se cumplen las condiciones necesarias. Ejemplos incluyen la expedición de licencias de caza, pesca, permisos de conducir o licencias de construcción, todos sujetos a requisitos reglados.
Grado superior: Se refiere a la prohibición formal de ciertas acciones o la imposición de conductas específicas, como el cierre de establecimientos por razones de orden público, vacunaciones obligatorias o restricciones a ciertos cultivos.
Además, la actividad administrativa conlleva un sacrificio o privación de derechos en favor del interés público, pero esta acción se regula separadamente, especialmente en casos de expropiación forzosa debido a la significación del derecho de propiedad.
Técnicas de limitación
Reglamentación: Es la forma primordial de intervención administrativa, donde se imponen limitaciones a través de reglamentos, ya sea a nivel estatal, autonómico o local. Estos reglamentos pueden incluir ordenanzas y bandos.
Autorización: Se define como un acto administrativo que permite a los particulares ejercer una actividad, previa verificación de su conformidad con el ordenamiento jurídico y la valoración del interés público. Aunque la autorización amplía el ejercicio de un derecho preexistente, se considera una operación limitadora al condicionar dicho ejercicio a la aprobación previa.
Órdenes: La Administración emite órdenes positivas (mandatos) y negativas (prohibiciones) con base en su potestad de supremacía. Estas imponen deberes o restricciones a los ciudadanos, respaldadas por sanciones en caso de incumplimiento. Pueden ser generales o requerir un acto administrativo específico, fundamentándose en normas legales y aplicándose en relaciones de supremacía especial o jerárquica.
Potestad sancionadora: La Administración ejerce su potestad sancionadora al corregir conductas ilegales de los administrados. Esta acción busca mantener el orden y la legalidad mediante sanciones, a la par que garantiza la obediencia con medidas tanto penales como administrativas.
Actividad arbitral
La actividad arbitral resuelve disputas entre administrados, ya sea en derechos privados o administrativos. Aunque tiene retos por superar en la esfera de derechos civiles, se ha estimulado mediante leyes que fomentan arbitrajes voluntarios, especialmente en sectores como consumo y transporte. La Administración realiza arbitrajes a través de organismos especializados, manteniendo su condición administrativa. Ejemplos incluyen la actividad arbitral sobre auxilios, salvamentos y responsabilidades en accidentes marítimos o aéreos.
En la Ley de Patentes, se utiliza un modelo arbitral para otorgar e inscribir patentes, con procesos de reclamaciones y observaciones. En propiedad intelectual, el Registro de la Propiedad Industrial actúa como árbitro sobre el estado posesorio. En la Administración Corporativa, la Ley de Colegios Profesionales establece arbitrajes para promover la armonía entre colegiados y resolver conflictos profesionales y con clientes. Las Cámaras Oficiales también desempeñan funciones arbitrales similares.
En ámbitos administrativos y políticos, se recurre al arbitraje para distribuir cargas y beneficios entre propietarios en polígonos urbanísticos, en expropiación forzosa a través del Jurado Provincial, y en el derecho de sufragio mediante la Administración Electoral.
Actividad de servicio público
La actividad de servicio público implica que la Administración, además de funciones coercitivas y de fomento, sea proveedora de bienes y servicios esenciales para los administrados. Esta función rompe con el antiguo Estado abstencionista, evolucionando desde servicios asistenciales hasta la gestión directa de empresas económicas por razones de interés público.
Administración como prestadora de servicios asistenciales: Incluye servicios sociales, como beneficencia, sanidad y educación, garantizando derechos fundamentales.
Administración como titular de servicios económicos: Se refiere a servicios explotables económicamente. La concesión fue una solución durante el Estado liberal, manteniendo la titularidad administrativa.
Administración como gestora de empresas económicas: Representa un cambio al asumir la competencia para gestionar directamente empresas económicas, motivado por razones de interés público.
La teoría tradicional se ha debatido entre un concepto amplio, donde toda actuación administrativa es considerada servicio público, y uno estricto, que distingue la prestación dirigida a proporcionar utilidad por razones de interés público.
Actividad de fomento
El fomento administrativo es una acción que busca proteger o promover actividades, establecimientos o riquezas de los particulares, satisfaciendo necesidades públicas o consideradas de utilidad general, sin recurrir a la coacción ni crear servicios públicos. Se diferencia de la concepción genérica de fomento, centrándose en acciones específicas de la Administración.
Naturaleza y finalidad:
Acción administrativa dirigida a proteger o promover actividades privadas de utilidad pública.
Destinada a particulares, alejándose de la coacción y los servicios públicos.
Normativa y principios:
La normativa principal es la regulación de subvenciones por las Administraciones Públicas.
Los actos de fomento son una categoría específica de actos administrativos, regidos por principios generales.
Sujetos:
Sujeto activo: Amplio concepto de Administración, incluyendo entidades territoriales y no territoriales.
Sujetos pasivos: Todos los administrados, también entidades públicas.
Objeto:
Puede abarcar cualquier fin de interés público dentro de la competencia del órgano, sin exclusiones naturales.
Fines comunes incluyen medidas económicas, culturales, sanitarias, deportivas, etc.
Contenido:
Constitutivos: Modifican relaciones jurídicas mediante la declaración de la voluntad del órgano administrativo.
Declarativos: Constatan situaciones jurídicas mediante una declaración de conocimiento sin intervención de la voluntad.
Clasificación de medios de fomento:
Según la actuación sobre la voluntad de los sujetos fomentados: Positivos (beneficios) y negativos (imposición de cargas u obstáculos).
Según el tipo de ventajas otorgadas: Honoríficas, económicas y jurídicas.
Formas de gestión de los servicios públicos
Distinguimos dos formas principales de gestionar los servicios públicos: gestión directa e indirecta.
Gestión directa
La gestión directa, como vía administrativa, se despliega de dos maneras principales. En primer lugar, la gestión indiferenciada implica la prestación a través de la burocracia administrativa convencional, siendo adecuada para servicios no económicos o de baja inversión. Sin embargo, se reconoce su limitación en eficiencia cuando se trata de servicios económicos, como evidenciado en la Administración Central. Aunque existe cierta discrecionalidad en su empleo por la Administración Central y Autonómica, la esfera de la Administración Local encuentra restricciones legales precisas para la gestión directa de servicios de carácter económico.
En segundo lugar, la gestión directa se manifiesta en la creación de establecimientos o empresas propias sin personalidad. Esta modalidad implica una diferenciación de órganos de gestión específicos, apartados de la estructura burocrática común. Tal diferenciación se justifica por la naturaleza técnica de la actividad prestadora de la Administración Pública. La elección entre establecimiento propio o empresa propia surge según se trate de servicios asistenciales o actividades económicas.
Además, el concepto de servicio público personificado y sociedad privada destaca como parte del movimiento descentralizador. Bajo esta fórmula, se promueve la personificación de servicios públicos, clasificándolos en organismos autónomos, entidades públicas empresariales, autoridades administrativas independientes, sociedades mercantiles estatales, consorcios, fundaciones del sector público, fondos sin personalidad y universidades públicas no transferidas. Cada uno se caracteriza por su dependencia y funciones específicas.
Gestión indirecta
En contraste, la gestión indirecta se materializa a través del contrato de concesión de servicios. Este mecanismo, regulado por la Ley de Contratos del Sector Público, implica que la Administración encomienda, a cambio de una contrapartida, la gestión de un servicio propio a una entidad externa. No obstante, su aplicación está restringida a servicios que no impliquen el ejercicio de la autoridad pública, y su implementación requiere la definición previa del régimen jurídico del servicio y la delimitación clara de su ámbito funcional y territorial.
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